關于審理道路妨礙物致人損害案件疑難問題的探討
時間：2014-10-16 18:25:53 來源：山東省高級人民法院網站 作者：孫增祥
一 關于道路妨礙物致人損害的責任主體認定 我國在《侵權責任法》出臺之前，對于道路妨礙物致人損害的處理，《民法通則》沒有做出特別規定，2004年5月1日起施行的《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條也僅規定了道路所有人或者管理人的管理瑕疵責任，沒有對妨礙物的設置人責任做出特別規定，說明此時的設置人責任是一般侵權責任。后來在2010年7月1日起施行的《侵權責任法》第八十九條中，對該情形作了一般性規定：“在公共道路上堆放、傾倒、遺撒妨礙通行的物品造成他人損害的，有關單位或者個人應當承擔侵權責任。”如何理解該條規定，對法院處理道路妨礙物致人損害案件具有重大實踐意義。 何謂“有關單位和個人”？粗讀該條文容易理解成實施堆放、傾倒、遺撒行為的行為人，似乎不包含道路管理人。為何要加一個限制詞“有關”呢?“有關”一詞雖然模糊但是里面蘊含著立法者的深刻含義。立法部門在征求有關部門及律師對侵權責任法草案（二次審議稿）的意見時，有的法官和律師提出，應當進一步明確“有關單位和個人”的含義。有的法官建議將責任主體修改為“物品的管理人、所有人”或者“堆放、傾倒、遺撒物品的單位和個人”。 但是，該意見最終沒有被立法部門采納，《侵權責任法》作為一個裁判性規范，立法部門對此沒有作出進一步的修改，可以說是立法上的一個遺憾，有待于在司法解釋上作出明確規定。 《侵權責任法》第八十九條所規定的“有關單位和個人”采取了模糊的表達方式，應該理解為除了包括堆放、傾倒、遺撒妨礙通行的物品的行為人外，還包括公共管理部門及其他相關的管理部門。 從立法本意來看，主要是指堆放、傾倒、遺撒妨礙通行物的單位或者個人，但是也不完全排除對公共道路負有管理、維護義務的單位和個人的責任。 當妨礙物的設置人與道路的管理部門是同一主體時，這時侵權行為主體與責任主體相一致，法院容易確認責任主體；當設置人與道路的管理部門不屬于同一主體時，設置人作為責任主體一旦查清也容易確認，而較難確認的是道路的管理主體。隨著我國道路建設的主體多元化，道路分類的細致化、專業化，加之道路交通管理體制的改革以及分工的細化，事故發生后，人們對于事發路段很難分清管理主體。 筆者認為，道路管理部門的管理責任源于其對道路管理義務，管理義務從另一個角度講也是一種管理權力，道路管理部門的管理義務與權力需要法律、法規的明確規定。根據《公路法》第三十五條規定：“公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程對公路進行養護，保證公路經常處于良好的技術狀態。”說明公路管理機構有對公路進行養護的法定義務。根據《公路安全保護條例》規定，公路養護應當按照國務院交通運輸主管部門規定的技術規范和操作規程實施作業。根據《公路養護技術規范》的規定，像清理路面遺留的雜物屬于日常養護之列。筆者認為，公共道路屬于公共場所之一，因公路管理瑕疵產生的法律責任在性質上屬于《侵權責任法》第三十七條違反安全保障義務責任，公路管理部門未及時按照公路養護技術規范要求，履行相應的養護管理義務，造成他人損害，公路管理部門應承擔相應的侵權責任。 因此，筆者認為，對于因人為原因在農村公路上遺撒、傾倒的廢棄物以及因自然原因滾落的石塊等雜物致他人損害的，應以道路管理部門未盡相應的養護管理義務追究其侵權責任。對于因施工、晾曬等人為大規模長期占用道路的堆放物致人損害的，應以道路管理部門未盡相應的路政管理義務追究其侵權責任。 對于農村公路障礙物致人損害的道路管理主體，還要根據下列法律法規規定具體確定： 《公路法》第八條規定：“國務院交通主管部門主管全國公路工作?縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作;但是,縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道?省道的管理?監督職責,由省?自治區?直轄市人民政府確定? 鄉?民族鄉?鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作?縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責?” 《公路安全保護條例》第三條規定：“國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作?？h級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域的公路保護工作；但是，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。公路管理機構依照本條例的規定具體負責公路保護的監督管理工作。”第七十五條規定：“村道的管理和養護工作，由鄉級人民政府參照本條例的規定執行。專用公路的保護不適用本條例。” 《農村公路養護管理暫行辦法》第二條規定：“本辦法所稱農村公路包括縣道、鄉道和村道及其所屬的橋梁、隧道。其中，村道是指經地方交通主管部門認定，連接鄉鎮與建制村或建制村與建制村的公路。” 《山東省農村公路條例》第四條規定：“縣級以上人民政府應當把農村公路的發展納入當地國民經濟和社會發展規劃，采取有力措施，扶持農村公路發展?？h級人民政府是本行政區域內農村公路規劃、建設、養護、管理的責任主體，應當組織協調有關部門做好農村公路工作。 鄉（鎮）人民政府在縣級人民政府確定的職責范圍內，負責鄉道、村道的建設和養護工作。”第五條規定：“省、設區的市人民政府交通主管部門負責本行政區域內農村公路規劃、建設、養護、管理工作的監督和指導?？h級人民政府交通主管部門負責本行政區域內的農村公路工作，具體工作由其所屬的公路管理機構承擔?？h級人民政府交通主管部門派駐鄉（鎮）的交通管理機構，按照規定的職責，協助鄉（鎮）人民政府做好鄉道、村道的建設和養護工作?？h級以上人民政府有關部門應當按照職責分工，做好農村公路的相關工作。” 第三十七條規定：“縣級人民政府交通主管部門負責本行政區域內農村公路的路政管理。 鄉（鎮）人民政府、村民委員會及其確定的養護組織和養護人員，應當協助縣級人民政府交通主管部門做好農村公路保護工作。” 二 關于道路妨礙物致人損害賠償責任的歸責原則 明確公共道路妨礙物致人損害賠償責任適用何種歸責原則，對于正確處理該類案件至關重要。對此，在《民法通則》中沒有作出特殊規定，司法實踐中一般適用過錯責任原則。2004年5月1日施行的《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對道路管理瑕疵責任作出了規定，在第十六條中規定為過錯推定責任，但對妨礙物的設置人責任沒有做出特別規定，仍然應適用過錯責任原則。在制定《侵權責任法》過程中，法學專家對此也意見不一，如王利明教授主張適用無過錯責任原則，楊立新教授主張適用過錯推定責任原則。雖然《侵權責任法》第八十九條對道路妨礙物致人損害作出了規定，但是對于如何理解該條是適用何種歸責原則，至今說法不一。有一元論說，包括過錯責任說、 過錯推定責任說、 無過錯責任說三種； 還有二元論說，一種認為堆放、傾倒、遺撒行為人和公共道路管理部門的侵權責任分別按無過錯責任和過錯責任原則， 另一種認為，對于堆放、傾倒、遺撒妨礙通行物品的人，《侵權責任法》第八十九條并未要求以過錯或者被推定的過錯作為責任要件，故應理解為無過錯責任，歸責事由是行為人行為的危險性；對于公路所有人或管理人，受害人的請求權基礎不再是《侵權責任法》第八十九條，而應當是《民法通則》第一百二十六條及《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條第1款第1項，歸責事由是所有人或管理人的過錯。 一種認為，堆放人、傾倒人、遺撒人的責任適用過錯推定， 公共道路所有人或管理人的責任應適用過錯責任。 理論上的不統一，極易引起司法實踐上的左右搖擺，實有必要由立法部門作出統一界定，對此筆者同意全國人大常委會法工委副主任王勝明的觀點，認為對于妨礙物的設置人及道路的管理部門應統一適用一般過錯責任原則，理由在于： 第一，從體系解釋的角度來看，公共道路屬于《侵權責任法》第三十七條規定的公共場所之一，道路管理部門的管理責任從本質上講屬于違反安全保障義務責任，為了維護法律的同一性，《侵權責任法》將違反安全保障義務責任規定為適用一般過錯責任原則，道路管理部門的管理責任應采取適用與此相一致的一般過錯責任原則。更何況公共道路與《侵權責任法》第三十七條所規定的賓館、商場、銀行等公共場所相比，具有更加開放、范圍更大、管理更難的特點，根據舉重以明輕的原理，也應該適用一般過錯責任。 第二，從保護受害人權益的角度，適用一般過錯責任原則是適當的。讓受害人承擔過錯舉證責任，現實中很容易做到，法律無需作出特殊規定。在公共道路堆放、傾倒妨礙物的行為一般是故意行為，遺撒妨礙物的行為一般是過失行為，設置人違反道路管理方面的禁止性規定，其行為本身就說明其存在過錯，在公共道路上出現妨礙物也說明道路管理部門存在維護、管理瑕疵，根據事實自證原則，無需受害人另行舉證；相反，道路管理部門如果不承擔責任或者減輕責任，必須證明其在道路管理上沒有過錯或者過錯較小。另外，司法實踐中法院采取一般過錯原則處理該類案件也是行之有效的，相關當事人通常都能接受。 第三，《侵權責任法》第八十九條規定，“有關單位和個人應當承擔侵權責任”。一方面，該規定顯然不是采用過錯推定責任，因為其中沒有出現過錯舉證責任倒置的表述，另一方面，該規則也不是無過錯責任，因為適用無過錯責任需要法律明確規定。 第四，從利益平衡的角度，適用一般過錯責任原則是適當的。在公共道路上的堆放物、傾倒物、遺撒物，雖然對車輛、行人造成了一定的危險，但畢竟與《侵權責任法》第九章規定的高度危險責任情形不可同日而語，其危險程度相對較輕，對于損害結果與行駛人的觀察不周、采取措施不當密切相關，不宜加重行為人和管理人的負擔。 第五，對行為人和管理人分別適用不同歸責原則，會使人們引起對《侵權責任法》第八十九條不必要的歧義，容易產生司法上左右搖擺不定。 三 關于道路管理部門承擔的民事責任的性質及分擔比例 （一）關于妨礙物的設置人與道路管理部門的責任關系 道路妨礙物致人損害是多因一果造成的，通常有違法設置妨礙物的行為人、道路管理部門不作為、行駛人的觀察不周、處置措施不當等多種原因共同造成的結果。厘清妨礙物的設置人與道路管理部門的責任關系，對于道路管理部門能否向妨礙物的設置人行使追償權意義重大。 關于妨礙物的設置人與道路管理部門之間的責任關系主要有兩種不同的認識。一種認為，在公共道路上堆放、傾倒、遺撒妨礙通行物品與道路管理瑕疵造成受害人的損害，系共同因果關系，堆放、傾倒、遺撒行為人與道路管理部門相互之間承擔按份責任。 另一種認為，在行為人不明、逃逸或者沒有資力承擔賠償責任的情況下，也可以考慮依據《侵權責任法》關于安全保障義務責任的規定，追究道路管理人的責任， 即承擔補充責任。 筆者認為，道路管理部門承擔的是與其過錯相適應的補充責任。根據《侵權責任法》第三十七條規定：“賓館、商場、銀行、車站、娛樂場所等公共場所的管理人或者群眾性活動的組織者，未盡到安全保障義務，造成他人損害的，應當承擔侵權責任。因第三人的行為造成他人損害的，由第三人承擔侵權責任；管理人或者組織者未盡到安全保障義務的，承擔相應的補充責任。”這里采用的是“等公共場所”開放式列舉的方式，而公共道路屬于公共場所，因此應包括在安全保障義務的適用范圍之中。道路管理部門承擔的是違反安全保障義務的補充責任。 （二）關于道路管理部門承擔維護管理瑕疵責任具體比例的確定 對于道路管理部門承擔責任的比例確定。筆者認為，結合我國當前道路管理的現狀，以及其不作為侵權性質的間接性，道路管理部門承擔的補充責任具有有限性，不易課以較重責任，要控制在“其防止和制止損害發生的范圍內”。確定道路管理人承擔責任的具體比例，要結合具體案情按照其過錯程度、不作為與損害結果的原因力大小來確定，既要有利于督促其勤勉而不懈怠的履行法律規定的義務，又要防止不切實際地加重其責任，影響正常的工作秩序，具體要考慮以下因素： 1、道路管理部門履行法律法規規定的義務程度來確定其過錯大小，如根據交通部2010年1月1日實施的《公路養護技術規范》要求，要經常清掃路面，及時清除雜物。對瀝青路面的日常養護：二級和二級以上公路路面的清掃作業頻率宜不少于1次/天，其他等級公路可根據路面污染程度、交通量大小及其組成、氣候及環境等因素而定，但不少于1次/周。對水泥混泥土路面養護要求巡查頻率應不少于1次/天，發現妨礙交通的路障應及時清除，一時無法清除的，應采取相應的安全措施。如果及時按照法定要求履行義務，則可以免除其責任。 2、道路管理部門對公路是否收費，高速路收費標準比一級路收費高，其注意義務程度也應該高，收費公路比不收費公路的管理部門注意義務程度要高。 3、公路管理是否封閉，封閉式管理要比開放式管理的注意義務程度要高。 4、養路費的高低也影響其注意義務程度的高低，根據《農村公路養護管理暫行辦法》第七條規定，省級交通主管部門汽車養路費用于農村公路養護大、中修和改建工程的資金，其標準不得低于：縣道每年每公里7000元，鄉道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。收取養路費高的公路管理部門就要比低的注意義務程度高。 5、妨礙物產生危險的嚴重性程度和可識別性，如果危險嚴重，則義務較高；危險的可識別性程度較高，則義務較輕。 6、對妨礙物產生危險的控制可能性，危險的控制可能性越高，義務也就越重。處理該類案件要充分考慮到公路管理部門管理公路的現狀。 7、危險防免費用的高低，費用低則義務重，反之則輕。 8、公路行駛人的合理期待，如人們對高速路路面的安全期待要比普通公路的要高。 9、行駛人的過錯，如是否醉駕、車輛狀況等。 10、第三人是否介入，如是否有對方肇事車輛。 為了統一司法標準，權衡各方利益，根據司法實踐經驗，筆者建議可以作以下責任劃分： 高速公路的道路管理部門承擔責任的比例為30%—40%； 收費的一級公路的道路管理部門承擔責任的比例為20—30%； 不收費的省、縣公路的道路管理部門承擔責任的比例為10—20%； 鄉、村公路的道路管理部門承擔責任的比例為5—10%。 四 關于道路管理部門的追償權問題 道路管理部門承擔補充責任后，能否向妨礙物的設置人追償？對此，存在三種不同意見： 反對追償的理由是：在起草《侵權責任法》的過程中，有關單位曾提出在本條（第三十七條）中增加規定“安全保障義務人承擔責任后，可以向第三人追償”，但該意見未被采納。由于安全保障義務人本質上是由于未盡安全保障義務，為損害的發生或擴大提供了便利條件，才承擔補充責任的，因此補充責任具有某種獨立性。如果允許安全保障義務人就其承擔的補充賠償責任向第三人追償，實際上免除了他的全部責任，法律設置安全保障義務的預防功能難以實現。 在民法上，任何人就其本身違法行為不得要求他人承擔責任。既然安全保障義務人自身具有過錯，即過失違反了安全保障義務，其當然應承擔責任。 同意追償的理由是：從侵權法上預防侵權行為的立法目的出發，既然第三人是直接侵權人，要實現預防侵權行為的目的，就必須要求其承擔終局的責任。 折中意見：原則上安全保障義務人不能向第三人追償，但是在特殊情況下，也應當允許責任人向第三人追償。一是第三人具有故意或惡意，二是在違反安全保障義務人承擔責任后，如果發現第三人有財產，在時效期限內，可以隨時向第三人追償。 筆者認為，道路管理部門在承擔補充責任后應該有權向妨礙物的設置人追償。理由在于，一是道路管理部門未盡安全保障義務的不作為行為，并非導致損害發生的直接原因，而是造成受害人處于一種危險狀態之中，僅僅為妨礙物的設置人創造了實施加害行為的條件，但沒有導致實際的損害，對受害人的損害沒有直接的原因力，是一種間接責任。妨礙物的設置人對損害的發生具有全部原因力，應當承擔全部賠償責任。二是從侵權法上預防侵權行為的立法目的來看，既然妨礙物的設置人是直接侵權人，要實現預防侵權行為的目的，制裁侵權行為，就必須要求其承擔終局責任。從現實狀況來看，違法占用道路現象屢禁不止的根源之一即事發后難以查明妨礙物的設置人，對其制裁不力。道路管理部門好不容易查清一個，如果不允許其追償，就會滋長社會上違法占道現象的發生，挫傷道路管理部門查處妨礙物設置人的積極性。不允許追償，其實質是一種“代人受過”，違背民法上自己責任原則。三是從性質來看，道路管理部門所承擔的補充責任，也可以歸入不真正連帶債務的范疇，按照不真正連帶債務的一般原則，履行了債務的人可以向終局責任人追償。四是允許道路管理部門追償，不影響對受害人權益的保護。五是道路管理部門要承受追償不能的風險，這已經是其對自己過錯負責的體現。 結論 綜上所述，關于如何處理道路妨礙物致人損害案件，筆者認為： 1、追究妨礙物設置人、道路管理部門的責任的歸責原則統一適用一般過錯責任原則。 2、對于因人為原因在農村公路上遺撒、傾倒的廢棄物以及自然原因滾落的石塊等雜物致他人損害的，應以公路管理部門未盡相應的養護管理義務追究其侵權責任。對于因施工（并非道路施工）、晾曬等人為大規模長期占用道路的妨礙物致人損害的，應以公路管理部門未盡相應的路政管理義務追究其侵權責任。 對于城市公路上妨礙物致人損害的責任主體也應該根據障礙物的不同性質來確認相關責任主體，對于因人為原因在城市公路上遺撒、傾倒的廢棄物以及自然原因滾落的石塊等雜物致他人損害的，應以城市環衛部門未盡相應的衛生義務追究其侵權責任；對于因施工、晾曬等人為大規模長期占用道路的堆放物致人損害的，應以市政管理部門未盡相應的養護管理義務追究其侵權責任。 3、道路管理部門承擔補充責任的比例不宜過重。 4、道路管理部門承擔補充責任后，可以向妨礙物的設置人追償。 
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